"سوژه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا برنامه و بودجه برای بسیاری از محققان و صاحب‌نظران توسعه در ایران حاوی تلخی‌ها و شیرینی‌ها و همچنین درس‌های آموزنده برای استادان مدیریت و دانشجویان و علاقمندان این حوزه است. لذا من تلاش می‌کنم برای توصیف و تحلیل و تفسیر آنچه که در این ساختار و سازمان که یکی از تاثیرگذارترین و قدیمی‌ترین ساختارهای سازمانی کشور ایران بوده، مطالبی را عرض كنم.
هیات وزیران آيین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها را به‌تازگی ابلاغ کرده است. سوال اين است كه چه تغییراتی در این سازمان در حال ظهور است و این تغییرات چه تاثیری در فرآیندهای توسعه‌یافتگی و یا به تعبیری، گذار از مدارهای توسعه نیافتگی کشور به سمت افق ایران 1404 خواهد داشت؟
سعی می‌شود برای تحلیل مساله، موضوع در چند پرده مختلف واکاوی شود:
پرده اول: ایجاد و توسعه سازمان برنامه کشور
پرده دوم: سازمان برنامه و بودجه بعد از انقلاب
پرده سوم: انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
پرده چهارم: برآمدن دولت تدبیر و امید و احیاء و تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به دو سازمان «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه»
پرده پنجم: بازتعریف سازمان برنامه و بودجه با ساختار جدید
در بررسی اسناد و مدارک سازمانی و گزارش خبرگزاری‌ها و دیدگاه‌هایی که در خصوص این سازمان وجود دارد شواهد و قرائن مختلفی در مورد ماهیت شکل‌گیری و ساختاری سازمان برنامه و بودجه یا مدیریت و برنامه‌ریزی وجود دارد. در ادامه سعی می‌کنم بخشی از این سوابق برگرفته شده از اسناد را مختصرا بیان کنم.
هیات وزیران در جلسه 5/3/1398 به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور، آيین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان را ابلاغ کرد. در ساختار جدید پیش‌بینی شده، بازسازی سازمان مدیریت در قالب چهار کارگروه اصلی شورای برنامه‌ریزی کشور و استان‌ها مصوب شده است.
سازمان برنامه و بودجه در سال ١٣٢٧، با هدف نظارت بر اجرای برنامه اول توسعه تشکیل شد و بعدها به سازمان برنامه و بودجه تغییر نام داد و در دوران حیاتش «بودجه‌ریزی» بر «برنامه‌ریزی» در بسیاری سال‌ها غالب بوده است. قبل و بعد از انقلاب با تغییرات اسمی و ساختاری مواجه بوده است. با این وجود باید سیل تغییرات بعد از انقلاب را بسیار شدید‌تر از قبل از انقلاب خواند. سال ١٣٧٩ سازمان برنامه و بودجه و اداری و استخدامی تلفیق و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تشکیل شد. سال ١٣٨٦ این سازمان منحل و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی شکل گرفت. این دو معاونت دوباره در سال ١٣٩٣ با عنوان "سازمان مدیریت" تجمیع شدند. ساختمان بهارستان از زمان ایجاد تاکنون شاهد فراز و فرودهای سازمانی به نام برنامه و بودجه یا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بوده است. سازمانی تخصصی که ماموریت اصلی آن قرار بود موتور محرکه رشد و توسعه منطقه باشد؛ اما سوال اساسی اين است که چنین سازمانی تا چه اندازه توانسته به ماموریت و شرح وظایف خود در مسیر برنامه‌های توسعه کشور، افق 1404، اقتصاد مقاومتی و اهداف دهه پنجم انقلاب و ترسیم شده برای گام دوم به صورت بهینه حرکت نماید؟
ارزیابی عملکرد این سازمان عریض و طویل با هزینه‌های اجرایی بالا که معمولاً به منظور برنامه‌ریزی در عرصه درآمد و هزینه استان‌ها، هماهنگی و برنامه‌ریزی جهت توسعه متوازن استانی، رشد بخش‌های مختلف اقتصادی، هماهنگی دستگاه‌ها جهت ایجاد و گسترش محل‌های درآمدی جدید و کاهش هزینه‌ها ایجاد شده است، نیازمند نگریستن از چند پرده و منظر است.
پرده اول: ایجاد و توسعه سازمان برنامه کشور
با تصمیم به طراحی اولین برنامه هفت ساله توسعه در کشور در سال 1327 تاکید بر استقلال سازمان برنامه موقت و حفظ آن از سوی دولت وقت بود. در ابتدای برنامه نوشته شده: «لازم است 1- سازمان مستقلی که تابع تحولات سياسی نباشد، برای ابتکار و سرپرستی و نظارت در برنامه ايجاد شود.... بايد اين سازمان از هر نوع عمل اجرايی مستقيم احتراز کند تا جنبه يک وزارتخانه يا يک دستگاه فوق وزارتخانه‌ها يا دولت مستقلی در داخل دولت پيدا نکند..... بايد بيشتر مداخله آن جنبه مطالعه و شور و نقشه‌کشی و تدوين مقررات و راهنمايی و هماهنگ کردن عمليات دستگاه‌های اجرايی و نظارت در اجرا و پرداخت هزينه باشد. عمليات اجرايی به‌عهده وزارتخانه يا بنگاهی خواهد بود که تا کنون عمليات متشابه انجام می‌داده است. در مواردی که چنين دستگاهی وجود نداشته باشد، بنگاه مخصوص برای انجام اين مقصود مجزا از سازمان برنامه ايجاد خواهد شد."
همچنين در برنامه مصوب، بيش از نيمی از مواد برنامه ناظر بر ايجاد نهادهای لازم برای هدايت، اجرا، نظارت، اصلاحات سازمانی، حقوقی، مالی و تسويه حساب‌های برنامه است. در ماده ۸ و ۹ برنامه پيش‌بينی شده است که سازمان مستقلی که دارای شخصيت حقوقی و استقلال مالی باشد، به اسم سازمان برنامه برای مراقبت و نظارت بر اجرای برنامه عمرانی کشور تاسيس شود. نکته مهم این است که مصوبه ۱۹ مرداد ۱۳۲۵ را می‌توان اولين پيشنهاد رسمی و مصوب برای ايجاد سازمان برنامه در ايران قلمداد کرد.
در توسعه سازمان برنامه نقش‌آفرینی ابوالحسن ابتهاج نظريه‌‌پرداز، مبلغ و معمار اصلی برنامه¬ريزی در ايران قابل توصیف است. بر اساس قانون برنامه هفت‌ساله اول با پايان برنامه، دوران فعاليت سازمان برنامه به اتمام می‌رسيد، ولی برای ادامه فعاليت سازمان برنامه، پيش‌بينی لازم در برنامه دوم صورت گرفت. بر اساس موادی در قانون برنامه هفت‌ساله دوم، سازمان برنامه مسوول اجرا و نظارت بر پيشرفت برنامه دوم شد و تشکيلات و موقعيت آن به شکل سابق باقی ماند و به‌طور مستقل و زير نظر مديرعامل به فعاليت خود ادامه داد. سازمان برنامه تا آن زمان از نظر ساختار سازمانی، مديران متخصص و تيم کارشناسی ضعيف بود و در انجام ماموريت خود توانمندی لازم را نداشت. ابتهاج پس از شروع کارش تصميم به توانمند کردن سازمان گرفت. از نخستين اقدامات او جهت فعال کردن سازمان برنامه، تاسيس دو دفتر فنی و اقتصادی بود. ابتهاج عقيده داشت که کارکنان اين دو دفتر سازمان می‌بايست کارشناسان تراز نخست جهان، خواه ايرانی خواه خارجی باشند. در همين راستا، دومين اقدامی که ابتهاج به آن توجه و اهميت ويژه‌ای داد، تشکيل يک تيم کارشناسی متخصص در سازمان برنامه بود و چون اعتقاد داشت که مديران و کارشناسان سازمان بايد از بهترين‌ها در جهان باشند، اقدامات گسترده‌ای به همين منظور انجام داد و در اين زمينه موفقيت چشمگيری به‌دست آورد.
ابتهاج علاوه بر کارشناسان خبره خارجی، در مسافرت به خارج از کشور اقدام به تشويق و دعوت از جوانان تحصيل‌کرده ايرانی در دانشگاه‌های اروپا و آمريکا کرد. از صاحب نام‌ترين تحصيل‌کردگان ايرانی خارج از کشور که ابتهاج موفق به جذب آن‌ها در سازمان برنامه شد و يک تيم متخصص تقريبا ۲۰ نفره را تشکيل دادند، می‌توان از خداداد فرمانفرماييان، دکترای اقتصاد از دانشگاه استنفورد با گرايش برنامهريزی اقتصادی در کشورهای در حال توسعه، رضا مقدم دکترای اقتصاد از دانشگاه استنفورد، منوچهر گودرزی دکترای مديريت از دانشگاه پريستون، عباس قزلباش دکترای اقتصاد رياضی از آمريکا، فرهاد قهرمان دکترای اقتصاد کشاورزی از دانشگاه ويسکانسين، حسين علم دکترای اقتصاد از دانشگاه سيراکيوس، بهمن آباديان دکترای اقتصاد با گرايش برنامهريزی کلان از هندوستان، عبدالمجيد مجيدی دکترای حقوق از پاريس، محمد صفی‌اصفيا دکترای معدن از پاريس و عضو هيات علمی دانشگاه تهران و مهدی سميعی ليسانس حسابداری از موسسه حسابداران خبره لندن نام برد.
ابتهاج که همواره اجرای يک برنامه را کليد شکستن دور باطل فقر و قرارگرفتن اقتصاد ايران در مسير رشد و توسعه اقتصادی می‌دانست، حالا با اجرای دو برنامه که يکی از آن‌ها با مديريت او اجرا شده بود، بهبود اقتصادی قابل لمسی ايجاد نکرده بود و برای بارور شدن پروژه‌های اجرا شده برنامه، احتياج به زمان، اعتبارات بيشتر و اجرای پروژه‌های تکميلی داشت. اين وضعيت باعث تسلط دولت بر سازمان برنامه شد که آن را رقيب خود در امور کشور می‌دانست. دولت منوچهر اقبال طی سال‌های 36 تا 39 برای ادامه برنامه عمرانی که با مشکل کمبود اعتبارات روبه‌رو شده بود، با تهيه لايحه‌ای در ۲۶ بهمن ۱۳۳۷، تغيير ساختار سازمان برنامه را در دستور کار قرار داد و با تصويب لايحه دولت در مجلس، سازمان برنامه زير نظر نخست‌وزير قرار گرفت و مديرعامل آن قائم‌مقام نخست‌وزير شد. همزمان با اين تحول ساختاری مقرر شد اصلاحاتی در ارکان سازمان برنامه و تغييراتی را در فعاليت‌های آن که به شدت درگير کارهای اجرايي شده بود، ايجاد کند.
تغييرات و اصلاحات فوق عبارت بودند از تبديل سازمان برنامه به اتاق فکر و کميسيون برنامهريزی، واگذاری کارهای اجرايی به وزارتخانه‌ها، مرخص کردن شرکت‌های مشاور خارجی، ايجاد شرکت‌های مشاور ايرانی و تامين نيروی انسانی متخصص برای وزارتخانه‌ها و سازمان‌هايی که کارهای اجرايی را انجام می‌دادند.
در ماه‌های آخر برنامه چهارم، به منظور هماهنگ کردن برنامه و بودجه و هدايت بهتر اقتصاد کشور در تاريخ ۵ اسفند ۱۳۵۱ قانون برنامه و بودجه کشور به تصويب مجلسين رسيد. قانون برنامه و بودجه کشور دو رکن داشت. رکن اول آن شورای اقتصاد بود که تشکيل می‌شد از وزرای دارايی، اقتصاد، کار، کشاورزی، تعاون و وزير مشاور. رکن دوم آن، سازمان برنامه و بودجه بود که موسسه‌ای بود دولتی و رييس آن توسط نخست‌وزير انتخاب شده و سمت وزير مشاور داشت. در اين قانون پيش‌بينی شده بود سازمان برنامه و بودجه زير نظر نخست‌وزير فعاليت کند و وظايف آن تهيه برنامه‌های عمرانی و تهيه و تنظيم بودجه کل کشور باشد. بدين ترتيب سازمان برنامه از يک سازمان موقتی که برای نظارت بر اجرای اولين برنامه عمرانی هفت‌ساله ايجاد شده بود به يک سازمان دائمی در راس امور اقتصادی کشور تبديل شد.
سازمان برنامه از سال ۱۳۵۰ اقدام به تاسيس دفتر برنامهريزی در چهار منطقه ۶، ۹، ۱۰ و ۱۱ کرد و مقدمات تاسيس دفاتر برنامهريزی در هفت منطقه ديگر از مناطق يازده‌‌گانه کشور را مهيا کرد. در سال ۱۳۵۱ با کنار گذاشته شدن برنامه ملی- منطقه‌ای براساس منطقه‌‌بندی يازده‌‌گانه کشور، دفاتر برنامهريزی در مرکز ۱۴ استان و فرمانداری کل، داير شد و در سال ۱۳۵۲، دفاتر برنامهريزی در کليه 23 استان کشور در آن زمان تاسيس شد. از ابتدای شروع برنامه پنجم عمرانی با تغيير نام سازمان برنامه به سازمان برنامه و بودجه، دفاتر برنامهريزی استان‌ها، شعب سازمان برنامه و بودجه در مرکز استان‌ها شدند و وظايف سازمان را در استان‌ها برعهده گرفتند.
دفاتر سازمان برنامه و بودجه پس از استقرار در مراکز استان‌ها، فعاليت‌های خود را شروع کردند. مهم‌‌ترين فعاليت اين دفاتر انجام مطالعات برای تهيه آمار و اطلاعات نسبتا جامعی از کليه منابع اقتصادی و اجتماعی استان‌ها بود. حاصل اين مطالعات منطقه‌ای، تهيه شناسنامه استان‌ها، شامل مشخصات منابع طبيعی، آب و هوا، جمعيت و وضعيت موجود کليه بخش‌های اقتصادی است. براساس اين آمار و اطلاعات جمع‌آوری شده، دفاتر سازمان برنامه و بودجه در استان‌ها در فاصله زمانی سال‌های ۱۳۵۴ تا ۱۳۵۶ اقدام به تهيه برنامه توسعه منطقه‌ای در سطح استان محل استقرار خود کردند. عنوان اين برنامه‌ها «برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی استان» بود و بيشتر برای اجرا در برنامه ششم توسعه اقتصادی در نظر گرفته شده بود. اسناد اين برنامه‌ها توسط سازمان برنامه و بودجه منتشر شده است.
سال پايان برنامه پنجم یعنی 1356و سال شروع برنامه ششم یعنی 1357 با تحولات اجتماعی- سياسی و حوادث قبل از پیروزی انقلاب اسلامی همراه شد و به همين دليل برنامه ششم عمرانی فرصت اجرا پيدا نکرد. تغيير پياپی دولت‌ها یا به تعبیر دیگر پنج دولت در مدت ۱۷ ماه به تغيير پياپی رييس سازمان برنامه انجاميد. در این مدت سازمان برنامه 5 رئیس به خود دید و مهران، آخرين رييس سازمان برنامه قبل از انقلاب بود.
پرده دوم : سازمان برنامه و بودجه بعد از پيروزی انقلاب اسلامی
سوابق منتشره در زمینه جایگاه این سازمان بعد از انقلاب اسلامی نیز نمایانگر تغییرات گسترده است. در ابتدای انقلاب با تشکيل دولت موقت از سوی مهندس بازرگان، ابتدا علی‌اکبر معين‌‌فر دارای مدرک کارشناسی ارشد راه و ساختمان از دانشگاه تهران به سمت رياست سازمان برنامه انتخاب شد. دوره رياست او حدود ۷ ماه طول کشيد و در مهر‌ماه ۱۳۵۸ عزت‌االله سحابی دارای مدرک کارشناسی ارشد از دانشگاه تهران جانشين معين‌‌فر شد و حدود ده ماه رييس سازمان برنامه بود و در تيرماه ۱۳۵۹ موسی خير دارای مدرک کارشناسی ارشد الکترونيک به رياست سازمان برنامه انتخاب شد و کمتر از يک‌سال در اين سمت حضور داشت.
البته در سال 1360 برخی جریان‌ها به دنبال انحلال سازمان برنامه بودند و می‌خواستند سازمان را به یک دفتر یا گروه در محل نخست وزیری وقت تشکیل دهند و کار بودجه را در آنجا متمرکز کنند، ولی پس از تجربه کوتاهی شهید رجایی متوجه این نکته شد که زمان جنگ و مشکلات عدیده عظیم، موقع مناسبی برای این گونه اقدامات نیست. دولت شهید رجایی دکتر محمدتقی بانکی را مامور بازسازی سازمان برنامه کرد. او حدود ۳ سال در سمت مديرعامل سازمان برنامه فعاليت کرد. در دوران مديريت محمدتقی بانکی، تشکيلات سازمان برنامه کمی انسجام خود را بازيافت و فعاليت‌های آن گسترش يافت. در همين دوران و با وجود جنگ تحملیی سازمان اقدام به تهيه اولين برنامه توسعه پس از انقلاب کرد. اين برنامه در سال ۱۳۶۱ برای اجرا در دوره پنج ساله ۶۶- ۱۳۶۲، تهيه و به تاييد شورای اقتصاد و به دنبال آن در تيرماه سال ۱۳۶۲ به تصويب هيات دولت رسيد و آماده تقديم به مجلس شد.
اين برنامه پس از طرح در مجلس شورای اسلامی و انجام بررسی‌های مقدماتی بنا به مجموعه شرايط کشور در آن دوران متوقف ماند و به تصويب مجلس نرسيد و امکان اجرا نيافت. اين برنامه، بعدها به برنامه صفر توسعه معروف شد. از شمار نکات مهم اين برنامه، تدوين برنامه بازسازی مناطق جنگی بود.
سال ۱۳۶۳، سازمان برنامه و بودجه به وزارت برنامه و بودجه تغيير وضعيت داد و مسعود روغنی زنجانی دارای مدرک کارشناسی ارشد اقتصاد از امريکا توسط نخست وزير وقت به سمت قائم مقام نخست‌وزير در سازمان برنامه منصوب شد. انتصابی که به رغم ايجاد تغيير و تحولات گسترده در سازمان برنامه و تغيير دولت‌ها، بيش از ۱۳ سال دوام آورد. پس از حدود ۸ ماه فعاليت روغنی زنجانی در سمت قائم مقامی نخست وزير، در ۱۳۶۴ به عنوان اولين وزير برنامه و بودجه انتخاب شد و در اين سمت تا ۱۳۶۸ فعاليت کرد. در دوران وزارت روغنی زنجانی يک تيم اقتصادی منسجم از هواداران اقتصاد آزاد در سازمان برنامه شکل گرفت که توانست توانمندی خود را در شناخت عملکرد اقتصاد ايران نشان دهد. اين گروه هوادار اقتصاد بازار، با مطالعه اقتصاد ايران و تئوريزه کردن پيچيدگی‌های آن براساس اصول علم اقتصاد و پيش‌بينی‌های قابل قبول خود از عملکرد اقتصاد ايران توانست شرايط و زمينه تغيير وزارت برنامه و بودجه به سازمان برنامه و خيزش آن به راس اقتصاد ايران را هموار کند.
با يک دست کردن تيم رهبری سازمان برنامه و هماهنگ شدن تيم اقتصادی دولت اول سازندگی با آن، آمادگی و شرايط لازم برای سازمان برنامه جهت مديريت دوران گذار اقتصاد به شدت دولتی شده و به شدت آسيب ديده از جنگ به سمت اقتصاد بازار مهيا شد.
پس از خاتمه دوره دولت سازندگی، پس از انتخابات خرداد ۱۳۷۶، دولت اصلاحات سرکار آمد و درپی آن محمد علی نجفی دانشجوی دکترای رياضی از دانشگاهM,I,T آمريکا در اول شهريور سال ۱۳۷۶ به سمت رييس سازمان برنامه انتخاب شد. پس از خاتمه برنامه دوم، در دوران رياست محمد علی نجفی، برنامه سوم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی توسط کارشناسان سازمان برنامه تهيه شد.
در سال 1379 سازمان اداری و استخدامی و برنامه و بودجه در یکدیگر ادغام شدند و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را شکل دادند. سال ١٣٧٩، دولت با استناد به لزوم کوچک‌سازی دولت و تجمیع تصمیم‌گیری‌ها در حوزه‌های مرتبط با این دو سازمان رای به ادغام این دو و تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی داد اما در عمل این سازمان عمر چندان طولانی‌ای نداشت و در حیات خود با انحلال روبه‌رو شد.
با ادغام سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور استخدامی کشور، سازمان مديريت و برنامهريزی ايجاد شد. با اين ادغام حوزه فعاليت سازمان گسترش بيشتری پيدا کرد و علاوه بر تخصيص اعتبارات، تخصيص بخش بزرگی از نيروی کار بخش دولتی اقتصاد کشور را نيز برعهده گرفت. اين امر عمدتا برای پيشبرد سريع‌تر اصلاح ساختار دولت و همچنين پياده‌سازی بودجه‌‌ريزی بر مبنای عملكرد صورت گرفت، اما مخالفان بسیاری نیز داشت، مخالفانی که معتقد بودند نباید سازمانی تخصصی و کارشناسی با بزرگ شدن وظایف اصلی‌اش تحت شعاع کارهای دیگر قرار گیرد.
در خرداد سال ۱۳۷۹ محمدرضا عارف دکتری برق از آمريکا توسط رييس دولت اصلاحات به رياست سازمان برنامه منصوب شد که تا پايان دولت اول اصلاحات در اين سمت باقی ماند. پس از انتخابات خرداد۱۳۸۰ و تشکيل دولت دوم اصلاحات، محمد ستاری‌فر با تحصيلات دکتری اقتصاد با گرايش برنامهريزی و توسعه در آمريکا به رياست سازمان برنامه انتخاب شد. در سال پايانی برنامه سوم سال ۱۳۸۳ اولين توليد سازمان مديريت و برنامهريزی يعنی برنامه چهارم توسعه اقتصادی- اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی تهیه شد. اين برنامه با رويکردی متفاوت نسبت به برنامه‌های قبلی، برای اجرا در يک دوره پنج‌ساله ۱۳۸۸-۱۳۸۴ تهيه و به هيات دولت ارائه شد.
برنامه چهارم توسعه در اسفند ۱۳۸۳ به تصويب مجلس شورای اسلامی رسيد. سال ۱۳۸۳ محمد ستاری‌فر از رياست سازمان کناره گرفت و معاون اقتصادی او، حميدرضا برادران شرکا دکتری اقتصاد از دانشگاه فلوريدای آمريکا به سمت رياست سازمان برنامه انتخاب شد که تا پايان عمر دولت دوم اصلاحات، سازمان برنامه را اداره کرد.
پرده سوم: انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
یکی از اقدامات محمود احمدی‌نژاد در زمان روی کار آمدن، انحلال یا تعطیلی سازمان برنامه و بودجه کشور بود. دولت نهم ابتدا در آبان ۱۳۸۶ شعبات استانی سازمان برنامه را از آن جدا و به استانداران سپرد و در ۱۸ تيرماه ۱۳۸۶ کل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را منحل و به فعاليت آن خاتمه داد. بعد از انحلال سازمان مديريت و برنامهريزی، محمود احمدی نژاد در نهاد رياست جمهوری دو معاونت برنامهريزی و نظارت راهبردی و معاونت سرمايه انسانی و توسعه مديريت را تشكيل داد كه اولی نقش و وظايف سازمان برنامه و بودجه سابق و دومی نقش سازمان امور اداری و استخدامی سابق را برعهده داشتند.
احمدی‌نژاد در سفر استانی خود در قزوین اعلام کرد که آن فکر، الهام‌گرفته از اندیشه‌های شهید رجایی بوده است. اما پای آمریکایی‌ها هم به این ماجرا کشیده شد، چه آنکه احمدی‌نژاد گفت: سازمان برنامه توسط آمریکایی‌ها در سال 1328 تأسیس شد و بالطبع چون توسط آمریکایی‌ها تأسیس می‌شود، بنابراین در جهت پیشبرد اهداف آنان هم بوده است. افرادی که در سازمان برنامه کار می‌کردند بسیاری از آن‌ها انسان‌های پاکی بودند، اما مبنای برنامه‌ریزی سازمان برنامه وارداتی، اقتباسی بود از غرب و از آن سوی مرزها منتقل می‌شد. بالطبع وقتی سازمانی توسط آمریکایی‌ها ایجاد می‌شود، اهداف آن به جز نابودی اقتصادی و جلوگیری از رشد و توسعه کشور چیز دیگری نبوده است. احمدی‌نژاد در سخنرانی‌های خود پیرامون انگیزه‌اش از انحلال سازمان برنامه و بودجه ادامه می‌دهد: از دل این سیاستگذاری‌ها بود که شش برنامه خانمان‌برانداز طاغوت درآمد که یکی از آن‌ها باعث نابود شدن کشاورزی خودکفای ایران و نیز آسیب زدن به فرهنگ آرمانی ملت ما و به ذلت کشیدن ملت ایران در برابر قدرت‌های جهانی بود.
در زمان احمدی نژاد دلایل زیر برای انحلال و تعطیلی سازمان مدیریت کشور مطرح شد:
- سازمانی امریکایی است و قصد آن تخریب نظام برنامه‌ریزی و عقب نگهداشتن کشور است.
- وجود بوروکراسی پیچیده و طولانی شدن فرایند برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی و در نتیجه اتلاف منابع مالی کشور و کاهش سطح انعطاف‌پذیری در تصمیم‌گیری‌های اساسی برای توسعه کشور
- سنتی عمل کردن سازمان مدیریت و عدم درک درست سازمان مدیریت از شرایط روز اقتصاد ایران/ گفته شده که متأسفانه مدیران سازمان مدیریت، هیچ گاه درک درست و جدیدی از شرایط پس از انقلاب نداشتند و با همان عینک سیاسی و سنتی قبل از انقلاب به قضایا نگاه می‌کردند.
- وجود روابط به جای ضوابط و تمرکزگرایی و رابطه‌گرایی در تخصیص منابع ملی به استان‌های محروم و کم برخوردار
- شکل‌گیری کانون‌های فساد مالی در تخصیص منابع استانی و پروژه‌ها در دولت و نمایندگان مجلس
- تبدیل شدن سازمان به عامل سوم تصمیم‌گیری در کنار وزارت اقتصاد و بانک مرکزی برای اخذ تصمیمات مهم و بروز ناهماهنگی مدیریتی در اقتصاد کشور
"انحلال نظام تدبیر" عنوان کتابی است که به اهتمام دکتر فتح‌اله آقاسی‌زاده منتشر شده است. این کتاب به‌طور اختصاصی به پرونده انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دوره دولت نهم پرداخته است و ابعاد و زوایایی از موضوع را بررسی و پیش چشم پژوهندگان حوزه مدیریت و برنامه‌ریزی نهاده است. فتح اله آقاسی‌زاده مولف کتاب در بررسی پرونده انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مواردی را بیان داشته که در این پرونده، چند گزاره جدی و قابل تامل است:
"احمدی نژاد به اتکای سوابق و تجاربش مایل بود این سازمان، در زمان ریاست جمهوری‌اش کوچک و کوچک‌تر شود. به‌نظر می‌رسد احمدی نژاد این سازمان را مخل توسعه کشور می‌دانست.
احمدی نژاد شخصا خود را واجد نگرش‌های لازم برای سکان‌داری برنامه و بودجه می‌دانست و ضرورتی نمی‌دید سازمان مستقلی برای برنامه و بودجه وجود داشته باشد یا حداقل برای احمدی نژاد برنامه و بودجه‌ای مستقل بنویسد.
از منظر احمدی نژاد و به اتکای قانون اساسی، اختیار برنامه و بودجه در دستان رئیس جمهور بوده و سازمان برنامه و بودجه موظف به اجرای مدل رئیس جمهور است.
احمدی نژاد برای اجرای مقاصدش، ترجیح داد سازمان را به معاونت تبدیل کند و سطح و هدف آنرا از راهبری توسعه به کارگزاری توسعه منطبق بر دیدگاه رئیس دولت تغییر و تقلیل دهد.
احمدی نژاد سازمان را مخل اهدافش تلقی می‌کرد و کارگزاران آن سازمان را مومن به مدلش تشخیص نمی‌داد یا به آن‌ها اعتماد نداشت. برای همین ترجیح داد در پناه یک فضاسازی ارزشی و ایدئولوژیک، به تخریب سازمان یا تقلیل ارزش آن بپردازد و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی را جایگزین آن نماید.
در این کتاب تفکر احمدی نژاد در انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی رازآلود، فاقد صداقت و واجد دو انتقاد بزرگ بوده است:
اول اینکه ایشان و همراهانش با سوار شدن بر امواج انقلابی‌گری، مدل‌شان را اجرا کردند که به‌نظرم این از منظری آرمانی، صادقانه نبود. طرح اتهاماتی چون سازمان غیرانقلابی یا آمریکایی منصفانه هم نبود. احمدی‌نژاد خیلی ساده می‌توانست انحلال این سازمان را اعلام کند و ضرورتی برای آن ادبیات‌سازی‌ها نبود. او به‌واسطه فضای موید آن سال‌ها و پشتیبانی‌های مستحکم غیر قابل خدشه، می‌توانست خیلی ساده و رو راست بگوید من خودم مایلم حوزه برنامه و بودجه را راهبری و مدیریت کنم.
انتقاد دوم اینکه احمدی نژاد در ساختن بنای جایگزین، هیچ اهتمامی مصروف نکرد و عملا با گماردن چهره فاقد پارادایم روشنی چون ابراهیم عزیزی، اندازه و محتوای معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی را به کمترین حد ممکن در ساختار اداری ایران تقلیل داد. حق این بود که از تغییر سازمان یا انحلال آن، اتاق فکر و اندیشه‌ای حداقل در قوه مجریه شکل گیرد، اما قطعا احمدی نژاد برای این کار هیچ گامی برنداشت و این در حالی بود که او ادعای تشکیل اتاق فکر و اندیشه را داشت. اقدام احمدی نژاد اگر عالمانه و هوشمندانه مدیریت می‌شد و اگر او خود به آرمان‌هایش مومن می‌بود و آرمان‌ها را به‌عنوان ابزار و پوسته تبلیغاتی اقداماتش به‌کار نمی‌بست، می‌توانست اقدام مبارکی باشد.
گرچه بعدا مصاحبه با مرتضی الویری که 4 سال معاون سازمان برنامه و بودجه در زمان نخست‌وزیری میرحسین موسوی بوده است روشن ساخت که اساساً هیچ‌گاه بحث انحلال مطرح نبوده و فقط بحث بر سر اصلاح ساختار بوده است. او اظهار داشت که "... من در زمان شهید رجایی و در مجلس اول شورای اسلامی رئیس کمیسیون صنایع و معادن بودم، در عین حال در مورد بسیاری از فعالیت‌های شهید رجایی به دلیل رفاقت و نزدیکی که با ایشان داشتم مطلع بودم و در جریان تفکرات و تصمیم‌های ایشان بودم. مطلقاً شهید رجایی معتقد به انحلال سازمان مدیریت نبود و به طور قطع اعلام می‌کنم که این یک تهمت به شهید رجایی است و ایشان هرگز به دنبال انحلال سازمان مدیریت نبودند. در یک مقطعی تعویض مدیریت صورت گرفت و آقای خیر به ریاست این سازمان برگزیده شد و بعد از ایشان هم دکتر بانکی رئیس سازمان برنامه و بودجه شد. در هیچ مقطعی بحث تعطیلی سازمان مدیریت نبود. من تصور می‌کنم که آقای احمدی‌نژاد برای گریز و فرار از تبعات این اشتباه بزرگ خود سعی کرده پای شخصیت وزین و بزرگی چون شهید رجایی را به این ماجرا بکشاند".
الویری در آن مصاحبه آشکارا بیان کردند که انحلال سازمان عملی است اما غیرمنطقی و ناعادلانه است. عملی از این بابت که خوب می‌بینید این کار را انجام دادند. به اعتقاد من این کار غیر قانونی بود، چرا که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی هم نامش در قانون اساسی آمده و در بسیاری از قوانین کشور ما این سازمان به عنوان یک دستگاه اجرایی و برنامه‌ریز مستقل وجود داشته است. اما این تصمیم غیرمنطقی است از این حیث که وقتی این سازمان که باید ناظر بر تشکیلات دستگاه‌های اجرایی از جمله ریاست جمهوری باشد، زیر نظر رئیس‌جمهور قرار می‌گیرد همه هزینه‌های انجام شده که طبق نظر رئیس‌جمهور و سلیقه معاونان انجام می‌شود، همگی مهر تأیید می‌خورد. در آن زمان که من معاون سازمان برنامه و بودجه بودم، ریاست جمهوری پیشنهاداتی را به سازمان برنامه ارائه می‌داد، اما مورد موافقت سازمان قرار نمی‌گرفت. انحلال سازمان برنامه و بودجه و ایجاد یک معاونت کوچک و گوش به فرمان رئیس‌جمهور در واقع واگذار کردن کلیه تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌های اقتصادی از یک سازمانی با چند صد نفر کارشناس با تجربه، به شخص آقای احمدی‌نژاد است که نه بر مبنای نظر کارشناسی بلکه بر مبنای مرید و مرادی زیر نظر ایشان کار می‌کند.
آسیب‌های انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به کشور چگونه بود؟
در این زمینه دیدگاه‌های مختلفی بیان شده است، اما به طور خلاصه بر اساس اظهارات صاحب‌نظران انحلال سازمان آسیب‌هایی به شرح زیر به کشور وارد ساخت:
افزایش قیمت پروژه‌های سرمایه‌گذاری به دلیل کاهش شدید مطالعات کارشناسی در مرحله نیازسنجی، تصویب و اجرا
تضعیف استقلال نهاد برنامه‌ریزی و بودجه و تبدیل نهاد برنامه‌ریزی از نهادی اثرگذار و تصمیم‌ساز به نهادی اثرپذیر و صرفاً مجری دستورات
تزلزل فرصت بازگشت به ریل برنامه‌های توسعه و تشدید فرآیند گریز از برنامه در سال‌های بعد و اخذ تصمیمات خلق الساعه و روزمرگی
از بین رفتن نظام نظارتی بر فعالیت پروژه‌ها
افت شدید امکان ارزشیابی فعالیت‌های اقتصادی کشور، زیرا که تنها دستگاهی که متولی این کار بود و طبق قانون مصوب 1351 باید چهار عمل اصلی برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزشیابی را انجام دهد، سازمان برنامه و بودجه بود. احمدی‌نژاد سازمانی را منحل کرد که این 4 کار مهم را انجام می‌داد و نتیجه این شد که خسارت‌های بسیار سنگینی به کشور وارد شد.
افزایش نقدینگی و تورم، 300 میلیارد دلار مصارف ارزی در مقابل متوسط 6 درصد رشد اقتصادی، نتیجه تعطیلی مغز اقتصادی کشور است.
الویری در زمینه خدمات سازمان مدیریت بیان داشته است که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از زمان تأسیس دو بار با چالش جدی مواجه شد که هر دو بار هم در زمان‌هایی بود که قیمت نفت بالا رفت و کشور با دلارهای فراوان نفتی مواجه شد. یک بار سال 53 در زمان شاه بود. شاه با افزایش دلارهای نفتی به جای این که این درآمدها را صرف اصلاح ساختارها و کارهای زیربنایی کند می‌خواست آن را صرف امور غیرضروری کند و در این راه سازمان برنامه و بودجه را مانع دید. شاه در این زمان به انتقاد از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی پرداخت و گفت یک مشت کمونیست آنجا جمع شده و چوب لای چرخ می‌کنند. تا جایی که در نهایت رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را تغییر داد. در اوایل ریاست جمهوری احمدی‌نژاد هم مجدداً با دلارهای نفتی فراوان مواجه شدیم. باز هم دولت برای صرف این بودجه با مانع سازمان مدیریت مواجه شد. این بار گفتند کارشناسان آمریکایی آنجا همه کاره‌اند. با این تفاوت که این بار کنار گذاشته شدن رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کافی نبود و کل سازمان منحل شد. این سازمان منحل شد تا دست دولت در هزینه کردن‌ها باز شود. دولت بنا دارد که حساب دهی و کنترل و قابل محاسبه بودن بودجه امکان‌پذیر نباشد، به همین دلیل رئیس دولت نهم می‌گوید، می‌خواهد کاری کند بودجه یک دفترچه کوچک و قابل حمل در جیب برای هر ایرانی باشد.
پرده چهارم: دولت تدبیر و امید و احیاء و تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به دو سازمان «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه»
سال 1393 با روی کار آمدن دولت روحانی عنوان ساختمان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری تغییر کرد تا تحقق یکی دیگر از وعده‌های رئیس جمهور روحانی نیز نمایان‌تر شود. عنوان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی روز شنبه 13 دی‌ماه 1393 بر پیشانی ساختمان قدیمی این سازمان در میدان بهارستان نشست تا پس از حدود 7 سال این سازمان دوباره احیا شود. در همین خصوص رییس جمهوری در حکمی، دکتر محمدباقر نوبخت را به عنوان معاون رییس جمهور و رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور منصوب کرد.
اما به دنبال آن درست یکسال پس از احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دولت اول تدبیر و امید در سال 1395 شورای عالی اداری در جلسه‌ای حکم به تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور داد، تا براساس این مصوبه دو سازمان «امور اداری و استخدامی» و «برنامه و بودجه» ایجاد شود. انحلال سازمان مدیریت برای دومین بار در طول تاریخ انقلاب اتفاق می‌افتد و این بار در ادامه برنامه‌های دولت برای اصلاح نظام مدیریت و ساختار اداری و استخدامی کشور و به ویژه ساماندهی نظام حقوق و دستمزد صورت می‌گیرد.
اما به دلیل کاهش توانمندی علمی و تخصصی و تجربی سازمان در دوران احمدی نژاد عملا در دوره اول دولت تدبیر و امید نتوانست نقش پررنگی در معادلات برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور بر عهده داشته باشد و به دلیل فاصله گرفتن از جریان اندیشه و تفکر در آن حیث توانمندی اندیشه‌ای و نگاه توسعه‌ای در تراز بالایی قرار نداشت و گواه این وصف اینکه غالب مدیران میانی و در مواردی خاص، معاونان سازمان با نگاه مدیریت عملیاتی و اداری و با کارکرد و ستادهای مکانیکال، تعریف و چینش شده بودند.
پرده پنجم: بازتعریف سازمان برنامه و بودجه با ساختار جدید
هیات وزیران در جلسه 5/3/1398 به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور، آيین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان را ابلاغ کرد. در ساختار جدید پیش‌بینی شده، بازسازی سازمان مدیریت در قالب چهار کارگروه اصلی شورای برنامه‌ریزی کشور و استان‌ها مصوب شده است. یعنی کارگروه:
الف: كارگروه اقتصادی، اشتغال و سرمايه‌گذاری
ب- كارگروه زيربنايی، توسعه روستايی، عشايری، شهری، و آمايش سرزمين و محيط زيست
پ-كارگروه اجتماعی، فرهنگی، سلامت، زنان و خانواده
ت-كارگروه آموزش، پژوهش، فناوری و نوآوری
دبیر کارگروه الف و ب رئیس سازمان برنامه و بودجه استان است و دبیر کارگروه ب- رئیس سازمان مسکن و شهرسازی و دبیر کارگروه پ نیز مدیر کل امور اجتماعی و فرهنگی معاونت سیاسی، امنیتی واجتماعی استانداری است.
در تبصره سوم آمده است: با ابلاغ اين آيين‌نامه، ايجاد و برگزاری هرگونه كارگروه، ستاد، كميته، كميسيون، شورا و عناوين مشابه در موضوعات وظايف شورا و كارگروه‌های ذيل آن توسط مقامات و دستگاه‌های اجرايی ملی و استانی به جز در موارد مصرح در قوانين در سطح استان و شهرستان مجاز نخواهد بود.
با ابلاغ چنین ساختاری چند سوال نیازمند بررسی بیشتر هستند:
بررسی تغییرات تاریخی ایجاد و توسعه و انحلال چنین سازمانی حاوی چه درس‌هایی برای مدیریت توسعه کشور هست؟
آیا تجربه 5 برنامه قبل و 6 برنامه بعد از انقلاب و واگذاری اختیارات وسیع به یک دستگاه در چهار عمل اصلی یعنی: برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزشیابی کاری عقلانی است؟
آیا تجربه ضعیف برنامه‌ریزی و توسعه نیافتگی اقتصاد کشور در بسیاری از شاخص‌های ملی، استانی و بومی ناشی از بد کنشی چنین ساختاری نبوده است؟
آیا واگذاری چنین قدرتی به یک نهاد در کشوری که در آن اقتصادش به شدت سیاست‌زده است می‌تواند موجب رهایی کشور از مدارهای وابستگی درونی و بیرونی باشد؟
آیا تجمیع چنین قدرتی در سطح ملی و استانی در یک دستگاه موجب ترویج فساد و اندیشه خاصی در فرآیندهای توسعه کشور نخواهد شد؟
آیا جایگاه و کارکردهای ساختار کنونی استانداری و معاونت‌های وابسته یعنی معاونت اقتصادی، معاونت عمرانی، معاونت توسعه منابع، معاونت سیاسی و اجتماعی و معاونت امنیتی و انتظامی تضعیف نشده است؟
به راستی آیا تغییرات به عمل آمده در دو دولت تدبیر و امید برای حل مشکلات ساختاری و محتوایی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مبتنی بر یک اجماع نخبگان و صاحب‌نظران بوده است یا صرفا حل بعضی از مشکلات دستگاه‌های اجرایی کشور؟ آیا چنین تغییری رویکردی استراتژیک داشته یا اینکه رویکردی مقطعی و موضعی؟
برخی نیز اين سوال را مطرح می‌كنند كه در زمان وجود سازمان مدیریت، دولت‌ها چند درصد از برنامه و قوانین برنامه را اجرایی می‌کردند؟ لذا مشکل بود و نبود اسمی یک سازمان نیست و مشکل سیاست‌های پولی ما، استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی نیست. مشکل جای دیگری است. مشکل عدم اجرای سیاست‌های اقتصادی در نظام پولی و ارزی است. لذا از نظر آنان تفاوت‌هایی بین سازمان مدیریت و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهور وجود ندارد، فقط نام‌ها تغییر کرده‌اند.
به هرحال سوالات فوق نشان دهنده آن است که کارایی و اثربخشی سازمان برنامه و بودجه وابسته به عوامل دیگری به‌ویژه مسایل سیاسی و ناهماهنگی سه قوه مجریه، قضائیه و مقننه و نهادها و مکانیزم‌های تنظیم کننده آن‌هاست. بدیهی است برای بهره‌گیری از این تجربه معظم تاریخی نیاز است مجددا جایگاه و ماهیت این سازمان در تعامل با نظام برنامه‌ریزی کشور مورد بازبینی بیشتر قرار گرفته و از تصمیم‌های عجولانه و سست بنیاد خودداری شود. به طور کارشناسی و اندیشمندانه¬ای فتح الله آقاسی در کتاب"انحلال نظام تدبیر" در مورد علل به نتیجه نرسیدن تلاش‌های سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سخن گفته است. از نظر ایشان کارآمدی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، همینطور کارآمدی دولت و حکومت ما مستلزم طراحی منظومه‌ای منسجم از نظام تدبیر است. نظام تدبیر ما به‌شدت مخدوش و متزلزل است. این نکته‌ای است که بسیاری از اندیشمندان ما چون رنانی، ستاری‌فر، نیلی، مردوخی و مرحوم عظیمی بنوعی صریح بدان اشاره کرده بودند و این روزها نیز با نومیدی از آن سخن می‌گویند. سازمان برنامه یک نماد و یک جزء از نظام تدبیر است، اما برای نیل به یک حکومت مدبرانه و حکمرانی خوب، به الزاماتی نیاز است که یکی از آن‌ها هم راستایی دولت و نظام است. همینطور هم راستایی مجلس و مردم با روح برنامه‌ای، ضروری است. به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین راهکارها جلوگیری از انحراف برنامه‌های بالادستی و نظارت دقیق است که وضعیت اقتصاد ایران را به سمت ثبات و آرامش، هماهنگی و برنامه‌ریزی منسجم برای برقراری تعادل میان بخش‌های مختلف و هم راستا ساختن حرکت دستگاه‌های متعدد اجرایی می‌برد و این مهم با احیاء سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی امکان‌پذیر خواهد بود و این نکته را نباید فراموش کرد که وجود سازمان برنامه و بودجه زمانی می‌تواند در کشوری دارای ارزش و رسالتی خاص باشد که نظام تدبیر آن جامعه توانایی پذیرش وجود چنین سازمانی را داشته باشد.
منظور از نظام تدبیر قوای سه‌گانه در کشور، تمام دستگاه‌های دیوان سالاری شامل دستگاه‌های اجرایی و دستگاه‌های تصمیم‌گیر و نیز قانون اساسی کشور است. این نظام تدبیر باید نیازشان به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی جدی باشد و برای آن اهمیت قائل باشند. متاسفم که بگویم نظام و دولت در ایران در مقاطعی هم‌راستا نبوده و نیستند. این عدم هم‌راستایی، مدیریت و برنامه‌ریزی را خنثی ساخته است. بعلاوه مجلس و نظام برنامه نیز با هم، هم‌راستا نیستند. متاسفانه باید گفت شرایطی پدید آمده است که انرژی‌ها تحلیل می‌رود و علی‌رغم اینکه چراغ اتاق‌های سازمان برنامه و دیگر دستگاه‌ها تا پاسی از شب روشن است، اتفاقات مثبت به سختی و صعوبت رخ می‌دهد. در یک کلمه ما باید فکری به حال افکار و ساختارهای‌مان بکنیم. یکی از راه حل‌ها، ایجاد ساختارهای اندیشمند و متفکر برای پایش حرکت کند و بطئی توسعه کشور و اداره گران کشور است که سازمان برنامه و بودجه می‌تواند یکی از این ساختارها باشد.
ارسال نظر به عنوان مهمان